Proponiamo, di seguito, una sintesi della relazione del Presidente Calabrò in occasione dell’importante anniversario: “La tutela dei consumatori è il cardine della nuova strategia”.

Ricorre quest’anno il decennale dell’istituzione di questa Autorità[3]. Il percorso dell’Autorità è partito decisamente in salita. L’Italia, infatti, era maglia nera dell’allora nascente processo di liberalizzazione delle telecomunicazioni in Europa. Oggi l’Italia è uno dei mercati più liberalizzati d’Europa, il quinto mercato al mondo nelle telecomunicazioni in termini di fatturato pro-capite e il secondo per quanto riguarda i servizi voce della telefonia mobile, nella quale l’Italia presenta la più alta percentuale di penetrazione (il 140%). Siamo il primo Paese d’Europa come numero di utenze mobili di terza generazione (17 milioni di utenti UMTS) e il secondo al mondo dopo il Giappone.
Tale primato fa il paio con la diffusione dei servizi di televisione in mobilità: l’Italia è stato il primo paese in Europa a lanciare commercialmente il servizio (in tecnica DVB-H). I Paesi che vedono la maggiore crescita di offerte convergenti basate su VOIP (voice over internet protocol) e IPTV (internet protocol television) sono Francia, Italia e Giappone.[4] In questo quadro di cambiamento tecnologico e di sviluppato assetto di mercato, anche la regolamentazione deve compiere un passo avanti.  

Le telecomunicazioni e la tutela dei consumatori 

Sostenere la crescita della domanda di servizi di telecomunicazione è un obiettivo che non può prescindere dal rispetto che le imprese devono ai diritti dei cittadini. La delusione delle aspettative di trasparenza e di qualità dell’offerta genera un danno non solo ai consumatori ma a tutto il sistema produttivo. La valanga di segnalazioni di disservizi, di ritardi nella riparazione dei guasti, di attivazione di servizi non richiesti e di addebiti telefonici impropri, che l’Autorità riceve, assume le dimensioni di un primario problema sociale.
La nuova consiliatura dell’Autorità ha fatto della tutela dei consumatori sotto ogni aspetto un elemento cardine della propria strategia.
L’enforcement della regolamentazione a tutela degli interessi dei consumatori è stato basato su due pilastri organizzativi: il riassetto delle attività interne ed il decentramento decisionale.
In questi due ultimi anni l’efficienza dell’Autorità è aumentata, come riconosciuto dalla Commissione europea[5]. È stata istituita un’apposita Direzione a tutela dei consumatori ed è stato potenziato il Servizio ispettivo. Nell’ultimo anno abbiamo analizzato circa 5.000 segnalazioni di consumatori, con oltre 1.100 segnalazioni verificate direttamente sul campo, e abbiamo sanzionato gli operatori per diversi milioni di euro, per infrazioni nei confronti degli utenti. Sono state altresì rese più puntuali le previsioni di sospensione del servizio in caso di morosità: la semplice contestazione di voci della bolletta telefonica non può portare alla totale sospensione del servizio.
Nel contempo siamo impegnati a migliorare la qualità del rapporto fra cittadini e imprese di telecomunicazioni. Sono state dettate norme più stringenti per combattere la piaga delle attivazioni non richieste. Vogliamo stabilire standard qualitativi per i call center.
Crescente e prezioso è il contributo fornito dai Co.Re.Com. (i Comitati regionali delle comunicazioni), sia per quanto riguarda la tutela del pluralismo informativo sia per la loro attività di vigilanza e di risoluzione delle controversie tra operatori e utenti. Con la riforma del sistema di gestione stragiudiziale delle controversie, ch’è stata varata quest’anno, intendiamo decentralizzare tutte le materie che comportano un presidio sul territorio.
Importante il rapporto con le Associazioni dei consumatori, con le quali è stato istituito un tavolo permanente di consultazione. Nell’ottica della semplificazione, l’Autorità ha anche riconosciuto le procedure di “conciliazione paritetica”, definite mediante accordi da Associazioni di consumatori, e la possibilità della conciliazione on-line. (…)
In conseguenza dell’azione regolatoria dell’Autorità, dal momento della sua entrata in funzione alla fine del 2006, i prezzi dei servizi di telecomunicazione sono scesi del 18%, a fronte di un aumento di oltre il 20% dell’inflazione: al contenimento di questa quindi – caso unico tra i settori oggetto di regolamentazione – le telecomunicazioni hanno dato un significativo contributo. (…)
Lo scorso anno ho invitato, proprio in questa sede, Telecom Italia, sulla base delle prime esperienze europee (allora la Gran Bretagna, ma oggi anche la Svezia), a dare la propria disponibilità ad un processo che andasse “sulla strada della separazione tra servizi regolati e non regolati, agendo sulla funzione di governance e di controllo indipendente”.
Da allora abbiamo proceduto coerentemente in questa direzione, prima istituendo, nel settembre 2006, una Task Force che ha avviato un proficuo confronto con la società, poi, il 2 maggio 2007, aprendo una consultazione pubblica che si è appena conclusa e che ha visto la partecipazione di imprese, parti sociali, associazioni dei consumatori, università.
Stiamo esaminando adesso le osservazioni pervenute. Il percorso è delicato e complesso; da esso vogliamo venire a capo entro l’anno dialogando con tutti – Telecom in primis – in un confronto aperto che entri fin nei dettagli.
Non si è ancora perfezionato il nuovo assetto proprietario di Telecom; e questo allunga i tempi di interlocuzione. Ma la separazione della rete è nell’interesse di tutti gli operatori e della stessa Telecom. Quel che importa di più, è nell’interesse generale. La separazione funzionale, in un mercato come il nostro, caratterizzato da un deficit competitivo di natura strutturale, è il rimedio più efficace per risolvere i problemi concorrenziali, di accesso al mercato, di trasparenza, di abbattimento del contenzioso, e – al tempo stesso – di sviluppo del settore, anche in vista della realizzazione delle reti di nuova generazione. La separazione funzionale della rete di accesso – se proporzionata e calibrata – è una soluzione win-win, un gioco a somma positiva.
Non lo pensiamo solo noi, lo dimostrano gli effetti fortemente pro-concorrenziali che la misura ha avuto in Inghilterra; e lo ritiene anche il mercato finanziario, se è vero che il titolo di BT ha decisamente battuto il settore da quando la società ha proceduto a scorporare la rete d’accesso in una divisione separata (Openreach).

I nuovi scenari

In questi ultimi dieci anni il mondo dei media e dell’audiovisivo ha subito mutamenti profondi. La pervasività del modello Internet ha mutato anche i rapporti sociali, soprattutto tra i giovani, mentre l’offerta televisiva si è arricchita di centinaia di canali tramite l’offerta multi-piattaforma (satellite, digitale terrestre, ADSL).
L’influenza della televisione sul costume e sulle opinioni è tuttavia ancora enorme. Per parecchi rappresenta una forma di validazione della realtà; per non pochi è la vera realtà, sostitutiva di quella vissuta, come dimostra il successo dei reality show (che sono la caricatura della realtà).
Per una larga fascia della popolazione la televisione è ancora il principale, se non l’unico, mezzo di informazione. Questo giustifica il mantenimento di una legislazione speciale con limiti ex-ante a garanzia del pluralismo, nel rispetto comunque dei principi di proporzionalità e di libera iniziativa garantiti dall’ordinamento comunitario e nazionale.
In un panorama diversificato in cui operano più piattaforme trasmissive, una corretta rilevazione dell’audience costituisce una pre-condizione per il dispiegarsi della concorrenza e per la tutela del pluralismo. Noi siamo intervenuti sull’Auditel avviando un processo di riforma che ha già dato risultati consistenti: tutti i canali satellitari vengono da quest’anno monitorati e la società rilevatrice ha modificato il proprio statuto nel segno dell’indipendenza dell’attività tecnica di rilevazione e dell’apertura del capitale sociale a tutte le imprese rappresentative del settore. 
Ma alla pervasività della televisione non corrisponde la sua qualità, ch’è andata sempre più scadendo, per il presupposto – falso se guardiamo al di là dell’effimero – che quanto più si abbassa il livello di una trasmissione tanto più sia allarga il target dei telespettatori: ed è all’audience, e all’audience soltanto che guardano i pubblicitari (e i bambini se ne stanno per ore sul divano a guardare la televisione bevendo bibite dolci e sgranocchiando merendine, patate, biscotti, bersagliati dalla pubblicità che ne stimola in modo accattivante il desiderio di mangiare …).
Il Consiglio nazionale degli utenti e il Comitato TV e minori svolgono con passione ed efficacia il loro compito di segnalazione. Forte è la preoccupazione che possa esservi un qualche nesso causale fra comportamenti antisociali e cattiva televisione. Abbiamo sanzionato la TV volgare e, in particolare, le trasmissioni lesive dei diritti dei minori.
La missione di servizio pubblico della RAI è indeclinabile. Missione di servizio pubblico significa qualità della programmazione e diffusione di stimoli culturali adatti    alla grande platea televisiva. Riteniamo che completezza dell’informazione significhi anche divulgazione e sensibilizzazione culturale. E anche utilizzazione delle nuove tecnologie per rinnovate modalità di produzione e distribuzione dei contenuti, con un rafforzamento delle possibilità di accesso. È questo che abbiamo chiesto alla RAI nel formulare le linee-guida sugli obblighi di servizio pubblico: più qualità, più cultura, più innovazione e un indice che misuri la qualità dei programmi offerti.
Nel passaggio alle tecnologie digitali sta emergendo sempre più – a partire dai mercati americani – una questione che nei prossimi anni diverrà centrale: l’accesso ai contenuti audiovisivi. Le nuove piattaforme digitali spingono verso offerte di contenuti a pagamento; il possesso dei diritti diventa sempre più strategico, come dimostra l’esperienza del calcio.
Occorre avviare una seria riflessione sul fatto che una parte dei contenuti resti liberamente accessibile a tutti, indipendentemente dalla piattaforma di trasmissione e dalla scelta a pagamento.
Bisogna riconoscere che, a tutt’oggi, assistiamo a una diffusa stagnazione della creatività. Per recuperare il ruolo di apporto originale e creativo della produzione indipendente, l’Autorità aprirà un tavolo di confronto con i produttori, la RAI e gli altri broadcasters sulle quote di investimento a favore della produzione europea ed indipendente. L’Autorità si propone di rivedere la regolamentazione per assicurare ai produttori indipendenti una maggiore tutela nella negoziazione dei relativi diritti.
La stampa appare caratterizzata da assetti di mercato competitivi e da limiti ex ante – tuttora validi – che ne assicurano uno svolgimento pluralistico. Un riordino della materia appare però opportuno nel segno della semplificazione amministrativa, dell’innovazione tecnologica e dell’intervento sulle strozzature che ne condizionano la distribuzione.
Il mutamento profondo realizzatosi nell’ecosistema dei media evoca un cambiamento così radicale da far pensare che i media tradizionali saranno soppiantati da nuove forme policentriche di informazione, intolleranti di qualsiasi forma di mediazione culturale.
Noi non crediamo a queste previsioni apocalittiche. Il ruolo della formazione culturale, della stampa e del giornalismo professionale è, e rimarrà, un fondamentale presidio della vera libertà di informazione, intesa come comunicazione sostanziale. Non bisogna confondere infatti la quantità dell’informazione accessibile con il processo di cognizione: quest’ultimo presuppone la capacità di selezionare, ordinare, valutare, elaborare la massa dei dati, finalizzandola a un risultato conoscitivo.
Il ruolo e la funzione del giornalista permangono con tutta la loro importanza, non solo nei settori tradizionali della comunicazione ma anche nei nuovi mezzi di comunicazione. Il giornalista continua ad essere il mediatore dell’informazione, il primo garante della notizia; e non esistono mezzi tecnologici che possano sostituirlo. La difesa attiva della libertà d’informazione è un principio fondante dell’Unione europea.

Il ruolo di un’Autorità regolatrice indipendente. Conclusioni

La libera concorrenza è una sorta di religione laica del nostro tempo. Ma come ogni religione ha bisogno di precetti così il mercato ha bisogno di regole. Che solo quando il mercato è maturo possono essere quelle generali che presidiano la libertà raggiunta.
Fin allora ci vogliono regole che promuovano la competizione e lo sviluppo. Quando poi si tratti di un settore in evoluzione tecnologica e commerciale rapidissima, le regole – ancor più necessarie per evitare la compressione o l’emarginazione delle nuove iniziative – devono essere dinamiche, così da adeguarsi tempestivamente alle innovazioni.
È questa la ragione principale dell’istituzione delle Autorità regolatrici, che fonda sulle direttive comunitarie. Per una siffatta azione regolatrice – pronta, costante, dinamica, modulata – la legge è strumento non appropriato, dati i tempi necessariamente lunghi del relativo procedimento formativo e l’attitudine del legislatore più a dettare norme di principio che disposizioni di dettaglio. La regolazione richiede invece un’attività continuativa e di fine tuning: il diavolo sta nei dettagli.
Non solo: i principi comunitari impongono altresì un determinato modo di procedere nell’elaborazione delle regole: una preventiva, approfondita esplorazione del mercato che si va a regolare mediante apposita analisi; la costante consultazione dei destinatari sulle linee d’intervento che ci si propone, così che ogni aspetto e ogni riflesso vengano previamente considerati; la valutazione dei costi/benefici della regolamentazione.
Solo così si evitano scossoni che, anche se sul momento determinano riduzioni dei prezzi, provocano ripercussioni che possono alterare le condizioni concorrenziali di medio-lungo periodo. Le regole, cioè, devono nascere dal di dentro del mercato, non da interventi esogeni.
L’Autorità – come ho esposto – ha proceduto a predisporre le condizioni ed a dettare regole chiare, dando certezza giuridica e regolamentare agli operatori. Le nostre regole si conformano ai migliori standard comunitari e sono uguali per tutti, italiani e stranieri: le preoccupazioni che sono state espresse al riguardo in relazione all’ingresso di azionisti stranieri in Telecom Italia sono del tutto fuori luogo e fuorviate da esternazioni non pertinenti. In Italia abbiamo imprenditori inglesi, svizzeri, egiziani, cinesi, australiani, fondi multinazionali. E per tutti valgono le stesse regole.[6]
L’Autorità è altamente sensibile all’innovazione tecnologica e l’ha dimostrato favorendone lo sviluppo attraverso la definizione di alcune semplici regole pro-concorrenziali, in modo da dare certezza giuridica agli operatori e coniugare la tutela della concorrenza con l’incentivo agli investimenti: così è stato per il Voip, il WiMax, il DVB-H, le offerte broadband su rame e quelle integrate fisso-mobile.
Il confronto e la verifica dei risultati di quest’attività avvengono, in Europa, in seno all’ERG (il Gruppo delle 34 Autorità indipendenti dell’Unione europea e Paesi contermini), dove vengono esaminati le best practices, le quali vengono in genere autonomamente assunte dalle singole Autorità come esempi da seguire. Il riconoscimento della qualità – a livello comunitario – dell’azione regolatoria da noi svolta è venuto con l’elezione dell’Autorità italiana alla presidenza, quest’anno, dell’ERG.
L’Autorità continuerà su questa strada. Porteremo a compimento la separazione funzionale della rete di accesso di Telecom Italia. Più in generale, andremo avanti nella regolamentazione della garanzia dell’ accesso, declinato a tutto tondo in quattro categorie: accesso alle reti fisse e mobili – vecchie e nuove – ; accesso alle reti trasmissive degli operatori di broadcasting; accesso dei cittadini ad un’informazione pluralista; accesso dei consumatori ai servizi e prodotti di comunicazione.
È l’accesso l’ago magnetico della nostra bussola. Lavoriamo per creare le condizioni per un settore delle comunicazioni che sia strutturalmente e durevolmente concorrenziale, innovativo e pluralista. Ma più in là l’Autorità non può spingersi, perché invaderebbe la sfera che l’art. 41 della Cost. riserva alla libertà d’iniziativa economica privata.
Lo dico chiaramente, la regolamentazione da sola non basta. Da lì in avanti è l’iniziativa imprenditoriale che deve spingersi oltre. E a me sembra irragionevole che non lo faccia, una volta che sia assicurata la giusta remunerazione agli investimenti nelle reti di nuova generazione. Nel mondo, il mercato finanziario sembra premiare proprio quelle aziende che più stanno investendo nello sviluppo di nuove reti e di servizi a larga e larghissima banda (è questo il caso, ad esempio, dei grandi operatori statunitensi o di KPN in Olanda).
I prossimi dieci anni si annunciano con una sfida molto dura per il nostro Paese. In questo quadro, le reti di nuova generazione sono le autostrade dello sviluppo tecnico, economico e sociale del Paese, le spine dorsali in cui s’innerva la fruizione della galoppante innovazione, ch’è la dimensione in cui si proietta il mondo dei giovani.
Siamo in una fase di passaggio paragonabile a quella che negli anni 60 ha visto la trasformazione socio-economica del nostro Paese con la realizzazione delle grandi dorsali autostradali che hanno unito l’Italia, e l’Italia all’Europa. Lo stesso sforzo industriale ci attende ora.
Serve – come ho detto – il contributo di tutti: Imprese, Parlamento, Governo, Amministrazioni locali. Solo in questo modo l’Italia sarà in grado di reggere alle sfide competitive connesse all’affermazione del nuovo scenario. Uno scenario che si evolve incessantemente, un treno di iniziative sul quale o si sale subito o si resta a terra. I nostri figli hanno diritto di pensarsi al futuro. Non possiamo guardare all’avvenire con l’occhio nello specchietto retrovisore.


* Dice di sé:
Corrado Calabrò. Nato a Reggio Calabria, vive a Roma. Magistrato, Presidente dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, poeta e scrittore. Dal 1960 al 2006 ha pubblicato diciotto libri di poesia (con Guanda, Mondadori, Crocetti e altri editori, tra cui dieci stranieri). È anche autore di un romanzo di successo: “Ricorda di dimenticarla”, Newton & Compton, 1999, finalista al Premio Strega, dal quale stato tratto il film “Il mercante di pietre”, regista Renzo Martinelli. Le sue poesie sono tradotte in sedici lingue.